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非常好地概括了中国最近20年的一个规划范式

发布:admin06-12分类: 汽车

  日前,国家发展改革委官网发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,首次在官方文件中提出“收缩型城市”概念,明确“收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维”。

  那么,中国“收缩型城市”有多严重?又该如何适应收缩城市的规划?清华大学建筑学院研究员、北京城市实验室创始人龙瀛在上海金融与法律研究院在140期【鸿儒论道】中发表演讲。龙瀛认为,“为了增长而规划”,非常好地概括了中国最近20年的一个规划范式。在中国3000多个实体城市中,约有900多个“收缩型城市”,差不多占了30%。对于收缩城市,总体上来说,有反应的政策,也有适应的政策。

  城市和人一样,都有类似生老病死的自身发展规律,收缩城市的“收缩”,其实是比较中性的词,并没有说这是个破败的、失落的城市,更没有说这是个腐朽的城市。研究收缩城市,就是认识、尊重并顺应城市发展的一般规律,这也是国家政策等方面的要求。

  那什么是收缩城市?一个基本的共识,是用人口口径来看城市收缩与否,并不是用经济的角度。

  首先是在人口数据的使用上,我们不能用统计年鉴的人口数据,为什么?一方面,没有大规模的人口普查,很多统计年鉴的数据是参照去年的路径凑上来的,另一方面,城市边界经常变动,一变就不好和历史数据对比,造成断代。我们的团队在研究过程中发现,相比2010年,全国650多个城市(行政意义)中,2014年就有160个城市行政边界发生了变化:比如撤县并到市里面,变成区;撤了地级县,变成地级市。所以,尽管同样的名字,但是范围不一样,研究就无法追踪了。当然现在有了大数据,会对此作数据补充。

  具体而言,我们用的是乡镇街道办事处的人口,数据来源于五普(2000年)、六普(2010年),通过数据对比能看到乡镇和办事处尺度人口的变化。对我们团队来说,我们最希望是2020年人口普查数据出来之后,再跟之前的研究做比较,从而更确切从人口角度反映中国城市化的变化。

  在最开始的研究中,我们用的是行政城市概念,就是市辖区的范围。按照行政视角,中国有650多个城市(当然这个每年都在变,如普通的县变成县级市)。按照这个城市定义,我们研究了2000~2010年中国的收缩城市。

  但正如我非常尊敬的学者、北大周一星教授所批评的那样,就中国城市而言,行政范围和实体范围相差太大了。北京市辖区范围是16400平方公里,但里面有一万平方公里(三分之二)是山地,西面是太行山,北面是燕山,所以,虽然行政上北京是16000多平方公里,但实体上主城范围可能也就是五环或者五环半的范围;而如果从功能性城市角度来看,也就是考虑城市对劳动力市场的辐射程度,北京功能性城市的范围可能还要包括廊坊等一部分地区。

  所以,在后续研究中,为了更精确地识别中国城市,我们花了很多时间用遥感数据、滴滴数据回答中国有多少个实体城市和功能性城市。比如我们用滴滴数据识别出通勤数据,看一个小城镇有多少劳动力到附近的城市;再比如,县城属不属于城市?很多人回答不是,我觉得行政上县城不属于城市,但实体上它肯定是属于城市,它有自己的公共服务设施、基础设施以及政府大规模用地。运用这些数据,我们认为实体上中国有3000多个城市。

  根据我们的研究,2000~2010年,中国650多个行政城市中,180个城市的人口是减少的态势。在下面的城市密度图中,我们可以看到将近1/3国土面积的人口在变少。而从街道格局而言,900多个街道办事处人口都在变少。

  在3000多个实体城市中,2013~2016年的夜光数据显示,有900多个收缩城市,差不多占了30%。我们用夜光数据来识别,夜光亮度少于10%或者以上,说明中国经济综合水平在下降,但这里也有问题,是夜光亮度少于10%以上,人口就少吗?不一定,这只是一个代理的变量,当然,我们也有研究证实夜光亮度和GDP、人口是90%以上耦合的关系。

  繁荣的城市都是朝气蓬勃的场景,但人口流失的城市各有原因和特点,从类别上看,第一类收缩城市是资源枯竭型的,比如黑龙江的四大煤城,无一例外都属于收缩城市,人口在流失。

  第二类是挨着大城市、本身没有那么发达的小城市,随着经济的发展和交通便利的增加,一部分的城市人口都流失去了大城市,这是一种城市收缩的原因。

  第四类是人为的收缩城市。从行政视角来识别时,城市分分合合有时也会造成土地或者数字上的收缩城市,这种在中国并不少见,我们认为这很有意思,因为空间在调整、边界在调整。另外,一些政策会加速城市收缩,比如去年很多城市发生人才争夺,这加速很多城市人口的流失。

  1. 数量多。无论是行政城市还是实体城市范围来看,中国收缩城市的占比都达到了1/4~1/3,规模较大,出乎很多人的意料。

  2. 程度小。虽然人口在流失,但流失的程度并没有那么多。西方有的收缩城市确实少了很多人,像底特律一下子少了60%的人,但我们只是星星点点少了5%、3%,最多可能在十年中少了8%。

  3. 空间扩张的悖论。虽然每一个城市人口在变少,但它的土地开发、城镇建设用地范围无一例外都在增长。

  4. 有经济增长的态势。在这点上,我认为一个解释是收缩对于城市经济的影响有滞后效应:人口先是变少了,再过两年经济下滑,再过三年,物质空间开始出现衰败、萧条的场景。而最近,一部分行政城市的GDP已经出现了下滑,包括伊春、齐齐哈尔等,这可能可以初步证明收缩城市的滞后效应。

  中国收缩城市和国际上别的国家比处于什么样的状态,中国是比较严重还是比较普通?为此,我们一共识别了全球16000多个实体城市,也就是自然城市,我没有管纽约行政边界是什么,伦敦行政边界是什么,我只利用规模以上的建设用地,比如超过五平方公里,以同样标准来定义城市。

  2000~2012年的数据显示,全球有20%的城市属于收缩城市。从分布图可以看出哪些国家收缩比较多。收缩城市越多,在分布图上看这个国家越大;有的国家很小,但收缩城市很大,所以在地图上故意把它放大。这时候我们发现,在2000~2012年收缩城市数量最多的是美国,第二是德国,然后是法国、英国,中国排第五,中国平均收缩比例是9%,美国达到28%。

  为什么数据只到2012年?因为2013年换卫星了,之前是夜光1000米的精度,之后是500米的精度。2013~2016年这个阶段又是什么样子?结果很吃惊,这个阶段,中国的收缩城市数量就排第一了,之后是美国、德国、英国、巴西、日本、南非。对于这个结果,我们也多次验证了,结果收缩比例还是这样,是不是我们发现了已有的、常识的数据统计上没有反映出来的一些秘密?对此,我们正在研究中,不过,中国关于收缩城市的研究太晚,也太弱,需要更多学者的加入。

  首先要客观制定收缩城市的规划。前面提到的180多个收缩城市,我们找到其中63个城市的总体规划,这63个城市无一例外都在规划人口上升,2018年我们又把一些收缩城市的总体规划看了一遍,基本没什么变化,也就是规划为了增长而增长。城市规划是什么?是未来的安排。“为了增长而规划”,非常好地概括了中国最近20年的一个规划范式。

  收缩城市如何来做规划?总体上来说,有反应的政策,有适应的政策:反应就是说要战斗,各城市规划上的反应也是有所不同的。比如莱比锡引入宝马、保时捷建厂,世界杯在里面搞了分赛场等;适应的政策,就是基于城市的现状做改进,让城市各部分健康地正常运行。

  去年冬天,我曾去美国扬斯顿、底特律、芝加哥等锈带城市进行考察,很多地方服务都跟不上,很多窗户都已经破了,很多墙皮都已经脱落了,垃圾没人收,往往情况是这样,人少了50%以上,房屋至少空了50%以上。

  现在上海市规划局,很多业务是办一书三证,或者一书两证,而底特律这些地方的规划局办什么?大多是办拆除许可的,开发许可的比较少。我们了解到拆除一个小的loft基本要十万元的成本,管理收缩远比管理增长要复杂得多。

  虽然中美收缩城市很多方面基本不可比,但美国锈带在空间表征层面的现在,应该也是我们一部分收缩城市的未来,可能再过十年,我们很多城市也会变成那样。

  我们呼吁住建部应该做中国所谓的鬼城、破败的空间摸底调查,明确到底有多少,农村有多少,镇里有多少,城市里有多少,破败程度又怎样,这个很重要。但相比美国,做中国城市破败空间的调查很难——如果每个空间都是平房,我开车一走过就知道有没有人;但如果是五层高的楼,你怎么知道哪个屋里有人,做调查的成本巨大。

  更难的是我们的拆除,比美国的拆除更复杂。当然就涉及到拆不拆,这是价值观或者是城市政策上的判断,但就高楼的拆除,以及安置的成本都很高,这都是城市政策要考虑的。

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